Ben Vreugdenhil
In een recente uitspraak (Rb. Rotterdam, 15 juni 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:4867) heeft de Rechtbank Rotterdam geoordeeld dat een boete die door de Nederlandse Arbeidsinspectie is opgelegd aan een hotel wegens overtreding van de Wet minimumloon (Wml), in strijd is met artikel 6 EVRM. Een bestuurlijke boete opleggen is een vorm van straf, wat betekent dat er strenge eisen worden gesteld aan de bewijsvoering en motivering van de boete. Als er twijfel is, moet aan de betrokkene het voordeel van de twijfel worden gegund. In de voorliggende zaak bestond aanzienlijke twijfel aan het door de Nederlandse Arbeidsinspectie opgestelde boeterapport. Deze uitspraak werpt een nieuw licht op de eisen die gesteld worden aan bewijsvoering en motivering van sanctiebesluiten op basis van de Wml.
Arbeidsinspectie controleert hotel: overtreding Wml betwist
De Nederlandse Arbeidsinspectie voert een controle uit naar de verloning van schoonmaakpersoneel in een Rotterdams hotel. Daarbij worden verklaringen afgenomen van verschillende personeelsleden en hun leidinggevenden. Een Kameroense werkneemster wordt door een inspecteur zelf, dus zonder tolk, in de Engelse taal gehoord, terwijl dat niet haar moedertaal is. Een andere werkneemster wordt gehoord via een beëindigde tolk. Verder wordt slechtst één verklaring op ambtsbelofte afgelegd. Verder worden de afgenomen verklaringen auditief geregistreerd, waarna zij vervolgens door de inspecteur worden uitgewerkt.
Het personeel en de leidinggevende geven verschillende verklaringen over de wijze waarop de gewerkte tijd werd bijgehouden en hoe het loon werd berekend. Enkele personeelsleden verklaren niet de volledig gewerkte tijd uitbetaald te krijgen. Anderen verklaren dat wél de daadwerkelijk gewerkte tijd wordt uitbetaald. Na de inspectie vraagt de Nederlandse Arbeidsinspectie het hotel om de uren- en loonadministratie te overleggen. Na controle van de volledig overlegde uren- en loonadministratie van het hotel, acht de Nederlandse Arbeidsinspectie het aannemelijk dat de door het hotel overlegde urenregistraties niet de daadwerkelijk gewerkte uren bevatten (en dus onjuist zijn). Zonder daar nader onderzoek naar te doen, kent de Nederlandse Arbeidsinspectie meer gewicht toe aan de belastende verklaringen dan aan de ontlastende verklaringen en legt een boete op van € 33.000,- wegens overtreding van artikel 18b, tweede lid, Wml (het niet verstrekken van de loonadministratie).
Hotel start beroepsprocedure tegen boeteoplegging: taalbarrière en bewijslast in het geding
Het hotel is het niet eens met de boete en stelt dat de belastende verklaringen vermoedelijk zijn afgelegd doordat de personeelsleden de handelswijze bij de urenregistratie niet goed hebben begrepen vanwege taalproblemen. Zij voert daarnaast aan dat er ten onrechte minder gewicht wordt toegekend aan de ontlastende verklaringen van andere personeelsleden en leidinggevenden. Het hotel beroept zich op het feit dat sprake is van een bestraffende (punitieve) sanctie en aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen te worden gesteld (ABRvS 13 augustus 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD9987). Uit de onschuldpresumptie van art. 6 lid 2 EVRM moet worden afgeleid dat de bewijslast bij de Nederlandse Arbeidsinspectie ligt. Daarbij zal twijfel in het voordeel van het hotel moeten uitvallen (ABRvS 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1818, ro. 7.5). Het hotel brengt naar voren dat de Nederlandse Arbeidsinspectie niet kan volstaan met het louter aannemelijk maken van de overtreding. De Nederlandse Arbeidsinspectie moet dat aantonen (zie tevens Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, p. 131). Het hotel stelt dat de Nederlandse Arbeidsinspectie de verkeerde maatstaf hanteert door te besluiten dat zij het voldoende aannemelijk vindt dat het hotel de overtreding heeft begaan.
Rechtbank oordeelt: boete wordt vernietigd bij twijfelachtige overtreding
De rechtbank is het eens met het standpunt van het hotel. Het feit dat de Nederlandse Arbeidsinspectie twijfels heeft over de juistheid van de verstrekte urenregistratie, rechtvaardigt op zichzelf niet het opleggen van de boete. Volgens de rechtbank had de Nederlandse Arbeidsinspectie niet alleen op basis van belastende verklaringen mogen concluderen dat het hotel de overtredingen heeft begaan. Indien de Nederlandse Arbeidsinspectie twijfels had, had zij verder onderzoek dienen te doen. Daarnaast oordeelt de rechtbank dat door de wijze van totstandkoming van de verklaringen, niet de conclusies kunnen worden getrokken die de Nederlandse Arbeidsinspectie trekt. Omdat de verklaringen eerst auditief zijn opgenomen en later zijn uitgeschreven, bevatten ze geen nauwkeurige weergave van wat er daadwerkelijk is verklaard. Ook wordt de Nederlandse Arbeidsinspectie verweten dat verklaringen zijn afgelegd in het Engels, terwijl dat niet de moedertaal van het personeelslid was, en dat er slechts één verklaring op ambtsbelofte is afgelegd.
De rechtbank oordeelt dat niet vast is komen te staan dat het hotel de verweten overtreding heeft begaan. De opgelegde boete kan daarom geen stand houden en wordt vernietigd.
Conclusie
Bij bestraffende (punitieve) sancties zoals boetes worden aan het bewijs van de overtreding en aan de motivering van het boetebesluit strenge eisen gesteld. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding en dat, in geval van twijfel, aan de betrokkene het voordeel van de twijfel dient te worden gegund. In deze uitspraak worden criteria geïdentificeerd waaraan een boetebesluit moet voldoen om te kunnen voldoen aan deze strikte bewijs- en motiveringseisen. Verklaringen auditief registreren en later uitwerken, gesprekken voeren in een andere taal dan de moedertaal van de werknemers en verklaringen niet afleggen op ambtsbelofte, zorgen ervoor dat daaraan minder gewicht kan worden toegekend.